¿De qué trata el libro?

El “DESARROLLO Y REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN COSTA RICA” del historiador Percy Kenneth Ródríguez Argüello, es un libro que analiza la evolución del régimen regulatorio sobre el sistema de prestación de los servicios públicos durante los últimos 100 años. A raíz de la transformación del Servicio Nacional de Electricidad (SNE) en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), se crea un Órgano Regulador aún poco conocido a nivel de la población en general, que sin embargo es la máxima garantía con que cuentan los usuarios de un servicio público, de que éste sea suministrado con precios y tarifas definidos bajo la filosofía de “servicio al costo” y con el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima.

Bajo el auspicio e iniciativa de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, este estudio desea dar a conocer a los costarricenses, cómo se ha defendido históricamente la regulación de los servicios públicos, quiénes la han defendido y cómo surgieron los organismos reguladores en nuestro país. Si bien es cierto, se analiza toda la legislación regulatoria y las actas del SNE y la ARESEP, este estudio excede los límites jurídicos para explicar la forma en que las mencionadas leyes fueron aplicadas.

El primer Capítulo (1928-1940), explica el surgimiento de la nacionalización de las fuerzas hidráulicas a raíz de la lucha de los movimientos nacionalistas que culmina con la prrmera normativa jurídica con el objeto de regularlos bajo “el dominio, gobierno y vigilancia del estado” y que culminó con la creación del SNE; mediante el cual el estado ejerció su gobierno, aprovechamiento y supervigilancia.

Este capítulo está precedido de una breve reseña histórica del período comprendido entre 1870 y 1928. Aquí se trata de demostrar cómo desde la entronización del Estado Liberal en toda América Latina y mediante la constitución de 1871 en Costa Rica, se establece un ordenamiento jurídico que garantizó las libertades individuales pero con la regulación de los servicios públicos suministrados por empresas privadas era cuasi inexistente. El Estado Liberal otorgó a compañías con capital extranjero concesiones muy amplias a fin de mantener el equilibrio monetario y la estabilidad cambiaria del país. El Gobierno tuvo así la posibilidad de emprender un conjunto de medidas para satisfacer diversas áreas del servicio público: acueductos, alumbrado, electrificación, vías de comunicación y saneamiento. No obstante, las obras de modernización, especialmente en alumbrado y transporte eléctrico (tranvía y ferrocarril), generaron luchas entre las compañías eléctricas por la obtención de concesiones y el ofrecimiento de servicios públicos poco regulados. El negocio eléctrico sumamente lucrativo, hizo que las compañías extranjeras adquirieran las concesiones y compañías -hasta ese momento- en manos de costarricenses. Fue así como surgieron The Costa Rica Electric Light & Traction Company Limited, la Compañía Nacional Hidroeléctrica y la Compañía Nacional de Electricidad; compradas por el capital extranjero y adquiridas posteriormente por The Electric Bond & Share Company a través de su subsidiaria The American & Foreign Power Company Inc.

Sin embargo la deficiencia en el servicio de suministro de la fuerza y luz eléctrica, la adquisión por parte de las citadas compañías de muchas concesiones, los traspasos ilícitos con vicios de legalidad y sin permiso municipal, las concesiones sin exigencias legales, la fijación de precios no tarifados y el hecho de que el servicio eléctrico sólo se brindaba en las capitales de provincia del Valle Central, fue el detonante de un largo debate nacional acerca del futuro del país basado en el desarrollo eléctrico. El Movimiento de protesta popular denominado Liga Cívica encabezada por grandes personajes de nuestra historia patria, como el Dr. Moreno Cañas, José Victory, José Joaquín Quirós, Ricardo Fournier Quirós, Francisco Trejos, Juan Arias y Luis Felipe González Flores, con el apoyo de los diputados Alvarado Quirós y Julio Padilla, llevaron un proyecto de ley al Plenario Legislativo, que fue redactado por el expresidente de la República, Lic. Alfredo González Flores, asesorado por el ingeniero Maximiliano Koberg Bolandi.

El 31 de julio de 1928 el Congreso Constituyente decretó la Ley No. 77 que nacionalizó las fuerzas eléctricas que pudieran obtenerse de las aguas de dominio público y decretó la fundación del Servicio Nacional de Electricidad. Al nuevo órgano descentralizado se le encomendaron facultades para el otorgamiento de concesiones, la adquisión de plantas, la construcción de instalaciones eléctricas, la fijación y control de tarifas y la supervigilancia sobre la calidad del servicio.

Tras el nombramiento de la Junta Directiva y en el contexto del nacimiento a su institucionalidad, el SNE inicia una fuerte lucha con las poderosas compañías eléctricas, obligándolas a mantener bajas tarifas para sus abonados, a pesar de las amenazas del "trust" de la suspensión de los servicios. En esa conyuntura, el Presidente de la Junta Directiva, Lic. Alfredo González Flores redactó otro proyecto de ley que fortalecía al SNE como órgano regulador, el cual, aunque fue aprobado por el Congreso, fue vetado por el Presidente de la República Ricardo Jiménez, quien recién ingresaba a ésta y que además había sido abogado de las Compañías Eléctricas. El veto a la Ley No. 22 del 14 de junio de 1932, significó un retroceso en las facultades regulatorias del SNE, un triunfo para el trust y la renuncia en pleno de la primera Junta Directiva del SNE (1928-1932). Los nuevos Directores fueron nombrados en medio de la agitación política producto de la recien finalizada campaña electoral y de la renuncia de la Junta anterior. La mayoría de sus miembros estarían presentes como Directores por un largo período comprendido entre 1932 y 1948.

Este capítulo concluye con el análisis de la gestión del SNE entre 1932 y 1940, caracterizada por intentos frustados de negociación entre el SNE y las Compañías Eléctricas. Durante éste período, el régimen regulatorio sufrió varios cambios e intentos de transformación, pero el más importante de ellos fue una excitativa en el Congreso para expropiar a las compañías eléctricas, la que motivó que el Presidente Rafael Angel Calderón Guardia realizara gestiones directas ante el Presidente de los Estados Unidos, Franklin D. Rooselvelt, para solucionar los problemas con las Compañías Eléctricas en Costa Rica. Producto de ésta gestión, llegó al país el ingeniero norteamericano Julius Krugg, técnico de Tennessee Valley Authority, quien realizó un estudio y envió sus conclusiones al Dr. Calderón Guardia. El Gobierno negoció entonces, un contrato con las compañías eléctricas que unió a todas en una sóla y constituyó un documento fundamental para la operación y regulación de la actividad eléctrica que aún hoy en día tiene alguna vigencia.

El Capítulo II está dedicado al análisis de la filosofía de la regulación en el tránsito del Estado Liberal al Estado Intervencionista (1941-1948). El SNE, producto en parte de la filosofía liberal, se encontraba carente de facultades para solucionar el largo y grave problema que el asunto eléctrico generó sobre la sociedad costarricense. La Administración Calderón Guardia negoció el contrato mediante el cual las tres compañías pasaban a unir sus bienes, concesiones y derechos conformando una “Compañía Sucesora”, que luego se conoció con el nombre de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) dividida en tres departamentos: teléfonos, electricidad y tranvía. La conquista regulatoria más importante fue que en forma extensa el Contrato Eléctrico de 1941 reguló las relaciones entre la Compañía y sus abonados, otorgándole al SNE la facultad de intervenir en todos los casos en que surgieran dificultades entre ellos. Además el nuevo contrato benefició al público con una rebaja en las tarifas por servicio eléctrico y evitó que la compañía tuviera ganancias exhorbitantes, limitándola a un porcentaje fijo de rentabilidad sobre el capital neto invertido, bajo la filosofía de “servicio al costo”, garantizando el futuro de la industria sobre la base del mismo principio de una utilidad razonable sobre su inversión y otorgándole el derecho al SNE de comprar todas las propiedades de la empresa eléctrica a un valor justo, lo que se logra con la nacionalización de la CNFL en 1968.

Desde el punto de vista regulatorio, se promulgaron además del Contrato Eléctrico de 1941: la función reguladora de los servicios eléctricos y de las concesiones hidroeléctricas a través de la Ley No. 258 de 18 de agosto de 1941 que fortaleció el SNE al modernizar la legislación eléctrica vigente; el Contrato Telefónico de 1942 mediante el cual se le traspasó al SNE la función de fiscalización y control del contrato y, la regulación del aprovechamiento de las aguas nacionales a través de la Ley de Aguas de 1942 y la creación del Departamento de Aguas del SNE.

En el contexto de la nacimiento del Estado Interventor, el SNE fue facultado además para adquirir y establecer plantas generadoras y sistemas de transmisión y distribución de energía eléctrica, que posteriormente fueron traspasadas al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Sus intervenciones reguladoras y concesionarias están unidas al desarrollo del alumbrado público y los acueductos en todos los cantones del país.

En el Capítulo III se estudia al órgano regulador como facilitador del desarrollo nacional (1949-1970). Este período está caracterizado por la aparición de instituciones descentralizadas y reguladas por el SNE, tales como el ICE, AyA, Juntas Administradoras del servicio eléctrico en Alajuela, Cartago y Heredia y las Cooperativas Eléctricas (COOPELESCA en San Carlos, COOPEGUANACASTE en la península de Nicoya, COOPEALFARORUIZ en el cantón alajuelense del mismo nombre y COOPESANTOS en Tarrazú, Dota y León Cortés) y por una mejora en las relaciones con la CNFL que generó la compra de la mayoría de sus acciones en 1968, la de su sistema telefónico en 1963 y la creación del Sistema Central Interconectado.

La transferencia de algunos activos del SNE al ICE, como sus plantas y hasta las mesas y sillas que ocupaba la Junta Directiva del Servicio para sesionar, unido a las concesiones al ICE en detrimento de la CNFL y la participación en la búsqueda, negociación y firma de préstamos internacionales para el ICE en energía y telecomunicaciones, representan claros indicadores de un SNE como impulsor del Instituto Costarricense de Electricidad. La definición de la Contraloría de la República en 1959 a favor del SNE asesorado por la firma PREECE CARDEN & REW de Inglaterra en contra del negocio del ICE con la firma “La Centrale” para la compra de tecnología italiana obsoleta, representa quizás los orígenes de las diferencias entre el sector telecomunicaciones del ICE y el SNE; pero significó el despegue del ICE en cuanto telecomunicaciones.

El Capítulo IV: “Un SNE en períodos de crisis y ajuste nacional (1970-1990)” está dedicado al estudio de los proyectos de ley que deseaban modernizar al SNE y al análisis del régimen regulatorio en el período. Aquí se analizan las principales funciones de los departamentos del SNE en el contexto de los años setenta, caracterizados por la finalización del financiamiento de la “era kennediana” para el desarrollo en energía y telecomunicaciones y con una serie de crisis internacionales (1973-74/1978-79) que generaron inflación, devaluación, escasez y carestía de recursos para el Estado, endeudamiento y aumento de precios y tarifas de los principales servicios públicos.

El agotamiento del modelo de desarrollo industrial propugnado por el Estado Intervencionista y la crisis del Estado Empresario, aunado al déficit fiscal y la contracción en la balanza comercial, provocó que el Estado no lograra responder a la cantidad y calidad de los servicios solicitados en agua, alcantarillado y vivienda, saturados por las consecuencias del llamado “boom demográfico” que experimentó el país y que fue uno de los más altos del mundo en incremento poblacional. Las inconsistencias que en materia tarifaria caracterizó al gobierno de 1978-1982, hizo que en el período de crisis se buscara en el SNE el apoyo técnico más eficiente para la fijación de los precios de los combustibles y derivados del petróleo que importa, produce y distribuye RECOPE, la fijación de márgenes de las estaciones de servicio y transportistas de combustibles, la fijación de tarifas al transporte público remunerado y la fijación de las tarifas de riego y avenamiento, eliminándose la manipulación política y el control sobre los precios de éstos.

Los primeros proyectos de ley para la transformación del SNE se estudian en varias etapas que corresponden a los períodos de dirección en el SNE de: Jorge Mandas Chacón (1958-1965), Fernando Rojas Brenes (1965-1982), Rafael Carrillo Lara (1982-1983), Oscar Acuña Blanco (1983-1985) y Francisco Córdoba Jarquín (1985-1991). En palabras de don Mario Freer “fue una época difícil en la cual aparecían proyectos cada dos años (aproximadamente) y en donde anunciaban que al SNE lo iban arreglar y hasta cerrar”.

En la década del ochenta y casi con un espíritu mediatizado tal vez por los planes de ajuste estructural y en el contexto del cierre de instituciones públicas y el despido de empleados, pareció que el órgano regulador era innecesario en la sociedad nacional. Los estados latinoamericanos realizaban importantes esfuerzos por disminuir la inflación , el gasto público y restablecer el crecimiento, inclinándose por las soluciones de mercado, que exigían el desmantelamiento de las instituciones del proteccionismo y el estatismo. Uno de los mecanismos fue la desregularización del sector público y privado y ahí debe enmarcarse el cuestionamiento al SNE en la década. No obstante, con el fenómeno de la globalización acontecido tras el simbolismo de la caída del Muro de Berlín en 1989 y de la Rusia Soviética en 1992, se observó ante la mayor participación de la empresa privada, que era necesario un árbitro que regulara la prestación de los servicios públicos y que la sóla o simple desregularización no era conveniente dado que el mercado no regulaba eficientemente a las empresas prestatarias, que tradicionalmente se destacaron por las pocas inversiones en la mejora de los servicios y por su interés en las alzas tarifarias para poder retribuir al capital invertido por ser accionistas.

En los noventa comenzó la exigencia de los organismos financieros internacionales para que los estados latinoamericanos modernizaran la capacidad reguladora de los servicios públicos y condicionaron incluso los préstamos a la creación de organismos reguladores, donde no existieran o a transformar los existentes, que en general eran débiles por su dependencia o pertenencia al Gobierno Central.

El Capítulo V analiza precisamente la era de la globalización y cambio tecnológico en la prestación de servicios públicos, que en Costa Rica inicia con la nueva conceptualización de la regulación planteada por el proyecto de transformación del SNE en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sustentado por el decano de la regulación Leonel Fonseca Cubillo en 1989, retomado y modificado por el diputado Miguel Angel Rodríguez Echeverría en 1990 y aprobado tras un largo proceso legislativo en 1996. En éste capítulo se plantea cómo a principios de los noventa se da una etapa de tránsito del ajuste a la globalización, caracterizada por la mejora en las condiciones sociales y la estabilidad macroeconómica. En el contexto de la inserción económica internacional, la reforma en la legislación y a la administración pública basada en la regulación de los servicios públicos adquiere sentido: es la modernización y fortalecimiento de la capacidad reguladora del Estado, como árbitro en las relaciones de mercado entre los prestatarios de los servicios públicos y los usuarios.

El veto del Poder Ejecutivo a la Ley 7593, cuyo trámite y aprobación costó tanto esfuerzo, pudo haber ocasionado graves problemas al desarrollo y regulación de los servicios públicos en Costa Rica. Para su retiro se sacrificó al Primer Regulador General condicionándolo con tan sólo diez meses de ejercicio a cambio del retiro del veto. Al igual que en 1932, en que el veto a la Ley No. 22 del 14 de junio de 1932 sacrificó al primer Presidente del SNE, la historia se repitió parafraseando el “Muero, pero no muero” cuando don Alfredo González Flores volvió a la supervigilancia de la regulación desde la presidencia del Banco Internacional. En 1998, el primer Regulador General volvió a la ARESEP para llevar al órgano regulador del nacimiento a su institucionalidad, lo que se estudia en el Capítulo VI: “La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (1996-2000)” en donde se analizan los principales fundamentos jurídicos de la Ley No. 7593 y los esfuerzos de los funcionarios, la Junta Directiva y el Regulador General para mejorar la estructura organizativa del Este en su desafio de regular energía, concesión de obra pública, telecomunicaciones, aguas, saneamiento ambiental, transportes, atención a usuarios y audiencias públicas.

La transformación del SNE en la ARESEP ha permitido la consolidación del sistema regulatorio de nuestro país y aunque se debe modificar la ley en algunos casos (telecomunicaciones, junta directiva, etc.) se deben conservar el sistema y las instituciones regulatorias que tanto prestigio internacional le ha dado al país, pues ha sido pionero en todo Latinoamérica y el Caribe y aún en muchos otros países del mundo, dado que su existencia, desarrollo y prestigio se han restringido a los Estados Unidos y a pocos países de Europa.

Es conveniente incluir en esta Introducción, alguna conceptualización sobre el tema central: los servicios públicos y su regulación. Por ello, se acude a dos definiciones citadas en “Apuntes sobre la Regulación de los Servicios Públicos”, de reciente publicación por la ARESEP.

La primera define qué se entiende por servicios públicos, tomada de “The Regulation of Public Utilities” de Charles Phillips, Public Utilities Reports Inc., 1988 y la segunda sobre qué es la regulación, tomada de “La función del Banco Mundial en el sector electricidad”, documento de política del Banco Mundial, 1993:

“En el sentido más amplio el término empresa de servicio público está dedicado a cubrir ciertas industrias que a través del tiempo han sido clasificadas aparte de la industria en general y que has sido igualmente distinguidas de los servicios gubernamentales con los cuales, sin embargo, han sido relacionadas intimamente. La base para la clasificación es esencialmente económica y tecnológica, a pesar de que el significado del término es derivado de la ley”.

“...(la regulación)...es el conjunto de medidas de supervisión y control de las actividades económicas de las empresas privadas y las empresas públicas independientes por parte de un gobierno, en aras de la eficiencia económica, la equidad, la salud pública y la seguridad. La regulación puede simplemente consistir en la promulgación de leyes, dejando que la supervisión cora a cargo de los procedimientos jurídicos normales, o bien ponerse en manos de organismos especiales establecidos con ese fin; también puede alentarse la autoregulación mediante el reconocimiento de órganos voluntarios y, en algunos casos, la delagación de facultades en ellos”.

La escasez de material acerca del desarrollo y regulación de los servicios públicos en Costa Rica y la importancia que el tema adquiere tanto a nivel nacional e internacional, ha motivado esta investigación y su publicación. En el primer Capítulo (1928-1940) se explicará cómo la filosofía de la regulación (en especial del sector eléctrico) se intitucionaliza en Costa Rica a través de principios como “servicio al costo”. Luego se estudia la nueva concepción de la regulación en el tránsito del Estado Liberal al Estado Interventor y sustentada en las recomendaciones del ingeniero Julius Krugg. El período 1949-1970 se caracteriza por una filosofía regulatoria impulsora del desarrollo nacional, que contrasta con la decadencia y obvsolencia que muestra el marco jurídico del SNE entre 1970 y 1990. No obstante y como una muestra evidente del reconocimiento al desempaño técnico e independiente del Ente Regulador, en este último período y a pesar de su estructura legal, se le asignan nuevas funciones al SNE que le revitalizan de cara al ajuste estructural y en el tránsito hacia la globalización económica que transforma el mundo a partir de 1989 y 1990. Para la Institución Reguladora costarricense representa un largo proceso de cambio hacia un organismo regulador moderno y con potestades más amplias.

Finalmente, en el período 1996-2000 se estudia el nuevo Ente Regulador y la implementación de la moderna concepción del desarrollo y regulación de los servicios públicos en Costa Rica.